Algemene zorgplicht
Een ieder draagt voldoende zorg voor de fysieke leefomgeving (art. 1.6 Ow). Dit houdt in dat zowel overheden, bedrijven als burgers verantwoordelijk zijn voor een veilige en gezonde leefomgeving. Deze algemene zorgplicht voor iedereen is nader uitgewerkt in artikel 1.7 van de Omgevingswet, waarin is bepaald dat een ieder die weet of redelijkerwijs kan vermoeden dat zijn activiteit nadelige gevolgen kan hebben voor de fysieke leefomgeving, verplicht is om:
- alle maatregelen te nemen die redelijkerwijs van hem kunnen worden gevraagd om die gevolgen te voorkomen,
- voor zover die gevolgen niet kunnen worden voorkomen, die gevolgen zo veel mogelijk te beperken of ongedaan te maken,
- als die gevolgen onvoldoende kunnen worden beperkt, die activiteit achterwege te laten voor zover dat redelijkerwijs van hem kan worden gevraagd.
Omdat niet alles door de wetgever in gedetailleerde voorschriften wordt gegoten, fungeert de algemene zorgplicht als een juridisch vangnet voor activiteiten met ongewenste gevolgen in de fysieke leefomgeving (MvT Ow, blz. 70). Daarbij is de reikwijdte van dit instrument in de Omgevingswet breder dan die in de huidige wetgeving. Het aantal onderdelen van de fysieke leefomgeving wat onder de zorgplicht valt is groter, zoals de infrastructuur. Daarnaast omvat de zorgplicht voor bouwwerken niet langer alleen de veiligheid en gezondheid, maar ook de omgevingskwaliteit van die bouwwerken (MvT Ow, blz. 67).
Wanneer wordt wel of niet aan de zorgplicht voldaan? Deze casuïstische vraag is niet één-twee-drie te beantwoorden. In ieder geval wordt aan de algemene zorgplicht voldaan wanneer er specifieke regels bij wettelijk voorschrift of besluit zijn gesteld met het oog op de doelen van de wet, en die regels worden nageleefd. Artikel 1.8 Ow brengt de lex-specialis-regel tot uitdrukking: de specifieke regel gaat voor op de algemene regel. Dit houdt in dat de algemene zorgplicht terugtreedt als voor een bepaalde activiteit specifieke regels zijn gesteld krachtens de Omgevingswet, in of krachtens een andere wet of in decentrale regelgeving dan wel een specifieke zorgplicht geldt (zie hierna). Redelijkerwijs kan er geen sprake zijn van strijd met de zorgplicht als iemand zich houdt aan de regels of voorschriften die de overheid heeft gesteld voor zijn activiteit. Daardoor worden mba’s die zijn aangewezen in hoofdstuk 3 van het Bal grotendeels onttrokken aan de werking van de algemene zorgplicht: de specifieke zorgplicht neemt de rol van vangnet over. De algemene zorgplicht is vooral een vangnet als er geen specifieke decentrale regels of rijksregels van toepassing zijn. Als een aspect uitputtend is geregeld, is handhaving op grond van de zorgplicht niet meer mogelijk (MvT Ow, blz. 69). Daarbuiten kan het bevoegd gezag bestuursrechtelijk handhaven in situaties dat er onmiskenbare strijd is met de zorgplicht. Het bevoegd gezag kan – eventueel na een waarschuwing – een last afgeven waarin concreet staat aangegeven wat van betrokkene wordt verlangd op straffe van verbeurte van een dwangsom of inzet van bestuursdwang. Deze last kan inhouden dat de werkzaamheden of activiteiten worden stilgelegd of dat bepaalde maatregelen worden getroffen om schade te voorkomen, te beperken of ongedaan te maken. Heeft de betrokkene de schade al aangericht, dan kan worden gelast om herstelwerkzaamheden te verrichten (MvT Ow, blz. 71).
Vanwege het open karakter van de norm is strafrechtelijke handhaving van de algemene zorgplicht niet mogelijk (MvT Ow, blz. 71). Dit laat onverlet dat de artikelen over de zorgplicht de uit het burgerlijk recht voortvloeiende aansprakelijkheid niet aan de kant schuift (MvT Ow, blz. 395).
Algemene verbodsbepaling
Naast de algemene zorgplicht bevat de Omgevingswet een algemeen verbod met als doel om milieucriminaliteit te bestrijden (vangnet milieucriminaliteit). Het algemeen verbod heeft betrekking op activiteiten met aanzienlijke nadelige gevolgen voor de fysieke leefomgeving (art. 1.7a Ow). De verbodsbepaling is bedoeld als vangnet voor activiteiten waarvoor geen specifieke decentrale of rijksregels van toepassing zijn. In artikel 1.3 van het Omgevingsbesluit staat wanneer sprake is van verboden activiteiten met aanzienlijke nadelige gevolgen. De algemene verbodsbepaling is ook strafrechtelijk handhaafbaar.
Specifieke zorgplichten
Naast de algemene zorgplicht zijn er specifieke zorgplichten geformuleerd in de besluiten waarvoor algemene rijksregels zijn opgesteld. Zowel het Bal als het Bbl bevat specifieke zorgplichten. Ook in de bruidsschatregels zijn specifieke zorgplichten opgenomen.
Daarnaast kunnen decentrale overheden specifieke zorgplichten opnemen in hun verordeningen of omgevingsplannen voor activiteiten die niet onder de genoemde besluiten zijn gereguleerd.
Een specifieke zorgplicht borduurt voort op de algemene zorgplicht in de wet, maar is concreter en geeft daardoor meer houvast. Een specifieke zorgplicht is toegespitst op specifieke handelingen en activiteiten, zoals het regelmatig schoonmaken van een lekbak (good housekeeping). Daarnaast is de specifieke zorgplicht bedoeld voor onvoorziene situaties waarmee bij het opstellen van de regels geen rekening kon worden gehouden.
Specifieke zorgplichten in algemene maatregelen van bestuur zijn gebaseerd op artikel 4.3 van de Omgevingswet. Daardoor is het volledige juridische kader voor algemene regels ook van toepassing op de specifieke zorgplichten. Zo zal een bevoegd gezag worden aangewezen op grond van paragraaf 4.1.3. van de wet. De artikelen 4.5 en 4.6 van de Omgevingswet bieden de mogelijkheid te bepalen dat het bevoegd gezag de verplichtingen nader kan concretiseren door middel van een maatwerkvoorschrift resp. maatwerkregel.
De algemene zorgplicht treedt terug als er een specifieke zorgplicht of gedetailleerde specifieke regels gelden. Dit is een belangrijk verschil met specifieke zorgplichten, die gelden naast andere algemene regels of vergunningvoorschriften. Het een en ander neemt niet weg dat het naleven van de specifieke regels normaliter genoeg is om te voldoen aan een specifieke zorgplichtbepaling. Maar wanneer degene die de activiteit verricht ongebruikelijke handelingen uitvoert of juist handelingen nalaat, waarvan ieder redelijk denkend mens kan weten, dat daardoor nadelige gevolgen voor de fysieke leefomgeving ontstaan die eenvoudig voorkomen hadden kunnen worden, kan er toch een conflict ontstaan met de specifieke zorgplicht naast de voorschriften (NvT Bal, blz. 33).
Specifieke zorgplichten maken het mogelijk om zich bij het formuleren van algemene regels of vergunningvoorschriften te richten op de hoofdzaken. Hiermee krijgen zorgplichten een eigen specifieke betekenis binnen het regelsysteem van de overheid. Omdat specifieke zorgplichten hun geldigheid blijven behouden, is het niet nodig om alle potentiële nadelige gevolgen van die activiteiten volledig tot in detail in algemene regels of vergunningsvoorschriften te gieten. Dat is dikwijls ook niet mogelijk. In de fysieke leefomgeving vindt een breed scala aan activiteiten plaats en het is onmogelijk om alle potentiële gevolgen van die activiteiten vooraf te voorzien en daarvoor concrete regels te stellen. Daarom zijn de uitgewerkte algemene rijksregels gericht op de belangrijkste nadelige gevolgen en dekt de specifieke zorgplicht eventuele minder kritische effecten (NvT Bal, blz. 25). Dit zorgt er tevens voor dat de initiatiefnemer altijd zelf moet blijven nadenken over de gevolgen van zijn activiteit voor de leefomgeving. Tegen overtreding van de specifieke zorgplicht kan handhavend worden opgetreden.
Anders dan de algemene zorgplicht is de specifieke zorgplicht zowel bestuursrechtelijk als strafrechtelijk handhaafbaar (NvT Bal, blz. 34). De grotere concreetheid van specifieke zorgplichten maakt ook strafrechtelijke handhaving mogelijk. Het kan gebeuren dat onduidelijk is of de specifieke zorgplicht wordt overtreden. Het bevoegd gezag zal in dat geval eerst helder moeten maken wat de specifieke zorgplicht inhoudt. Die verduidelijking kan worden gecreëerd in de vorm van een maatwerkvoorschrift, waarbij wordt verhelderd wat er in een concreet geval onder de specifieke zorgplicht moet worden verstaan, zodat het voor iedereen duidelijk is wat er van een ieder wordt verwacht.
NB: Zie voor een uitgebreidere uiteenzetting m.b.t. handhaving tegen overtredingen van de specifieke
zorgplicht de Nota van Toelichting bij het Bal (Stb. 2018, 293, blz. 526-527).
